永城市位于河南省最东部，境内煤炭资源丰富，是河南省最大的煤化工基地和全国六大无烟煤基地之一。从2014年12月1日起，永城市地税局按照《关于实施煤炭资源税改革的通知》(财税〔2014〕72号)的要求，对境内所辖煤炭企业执行煤炭资源税从价计征改革。改革前，永城煤炭资源税按照4元/吨的税额标准征收，矿产资源补偿费按商品煤销售收入的1%再乘以企业矿井的综合回采率收缴，价格调节基金按洗选煤30元/吨的标准征收。随着资源开采使用规模的不断扩大，原有税制逐渐显示种种弊端。
一是缺乏税负弹性。首先，以原煤销量作为计税依据不能反映煤炭价格变动状况和稀缺程度，缺乏可调节性。其次，资源税征收时不区分煤质、售价等差异，质优价高与质劣价廉的产品单位税额是一样的，这就驱使企业只开采品质优、价格高的煤炭，不利于资源的有效开采利用。
二是税收“费化”严重。除资源税外，煤炭企业承担着探矿权、采矿权使用费和价款以及矿产资源补偿费等各类与资源开采相关的收费项目，旨在弥补资源税不具有价格调节功能的天然缺陷，进而提高地方收入。随着煤炭价格的走高，各类收费远高于主体资源税。例如，在煤价相对较高的2011年及2012年，永城市征收的矿产资源补偿费和煤炭价格调节基金分别是当年入库资源税的2.7倍和3.8倍。这在客观上要求建立与市场经济体制相适应的新的煤炭税费制度体系。
三是地方收益与责任不对等。2011年—2014年，永城每年入库资源税占当地税收收入总额的比例仅4%左右，作为地方主体税种的资源税并没有体现其主体地位。中央以企业所得税和营业税的形式、企业以利润形式分享资源开采带来的收益，而地方政府以资源税形式获取的份额却很少，立足于当地禀赋所取得的收入与为当地财政所作贡献严重不匹配。同时，存在收益与责任不对称现象，地方政府在资源开发中收益有限，承担的责任却很大，要为资源开发带来的环境问题买单。
四是缺少环境补偿机制。煤炭资源的开采和利用在为煤炭企业和当地政府创造巨大经济效益和社会效益的同时，给当地自然环境造成很大破坏，不同程度上影响了矿区周边群众的生产生活。以永城为例，截至2014年的统计数据，永城市境内共形成采煤塌陷面积87162亩，涉及17个乡镇的267个自然村，损坏道路145.5公里，损坏桥涵211座，造成失地人口126015人。而在实际执行中，资源税属于一般性财政收入，仅弥补资源开采所消耗的显性成本，是用来调节资源各地级差收入的，并不考虑因资源开采而引发的生态破坏、环境污染造成的外部成本。地方财政从资源税获益有限，在环境治理与恢复时就需要动用其他财政资金，这造成地方政府财政压力进一步加大，不利于一方经济社会发展。
进入2015年以来，永城积极执行煤炭资源税从价计征改革办法，辖区内煤炭开采企业均已按照规定税率2%、折算率80%及煤炭产品销售额申报缴纳洗选煤品目煤炭资源税。通过“还原”2015年改革后第一年的数据，即按照从量计征方式计算当期企业应该缴纳多少税费，税负是多少，将此数据与改革后按照从价计征方式实际缴纳的税款进行对比发现，按照从量计征模式，企业会缴纳资源税为6240万元，按照从价计征方式，企业实际缴纳的煤炭资源税为10023万元，地方入库税款增加了3783万元，入库税款比从量计征方式下增长了60.63%。改革前只考虑税收负担的话，企业的负担率为1.25%，但如果加上涉煤收费、综合资源税费考虑，企业的实际负担率达到2.41%。改革后企业经营税负为2%，较改革前下降0.41%。可以说，短期来看煤炭资源税改革带来两个最直观的效果。
一是“清费立税”减轻企业负担。以永城为例，从价计征改革后取消所有涉煤收费。据测算，当期销量如果按照改革前的征收方式企业应缴纳5846万元的矿产资源补偿费，改革后企业则不需要再缴纳任何涉煤收费。“清费立税”举措在切实减轻企业负担的同时，使企业缴纳的资源税费更明白、更规范。
二是“费税转化”增加地方收入。从前文所述数据可以看出，在不增加企业负担的前提下，通过“费”与“税”的转化，将原本分散于各部门的零散化的涉煤收费统一以资源税收的形式纳入地方财政收入管理，规范了政府的收入体系。同时由于税收具有强制性、稳定性等特点，可以保证地方收入及时足额获得，提高政府财政收入的利用效率，对支持资源城市经济增长、保障能源供给，以及环境治理有举足轻重的作用。
虽然目前政策运行过程中，从价计征相较从量计征模式显现出无可比拟的优势，但通过调查走访煤炭企业，笔者发现政策在执行中仍遇到一些新问题，应进一步完善从价计征资源税改革。
第一，落实税收优惠政策。此次煤炭资源税改革过程中，财政部、国家税务总局发布的财税〔2014〕72号文件明确规定，对从衰竭期煤矿开采出来的煤炭和采用充填开采置换出来的煤炭分别减征30%和50%的资源税，用以鼓励煤炭企业提高资源回采率，保护资源开采地环境，同时帮助部分困难煤炭企业减轻税收负担。但由于对可享受资源税税收优惠的衰竭期煤矿和充填开采置换煤炭的认定标准尚不明确，加上认定过程专业性和技术性较强，依靠单一部门难以完成，目前永城市尚未实行这项优惠政策。有的企业先行在煤炭绿色开采方面投入了大量的财力和物力，初步实现了资源安全高效开采，但却没有享受相应的优惠政策，这不利于鼓励企业的可持续发展。因此亟待出台相关文件，让税收优惠政策落到实处。
第二，实行动态弹性税率。税率是影响税制调节功能发挥的关键因素，煤炭资源税税率的设置直接决定入库资源税的多少和企业税负的高低。当前煤炭行业不景气，煤价一路下行，企业效益差，为防止税率过高而加重煤炭企业的税费负担，避免造成企业经营状况进一步恶化，河南省选择的是最低档税率2%。但当煤价上行，煤炭企业经营好转时，应对2%这一税率加以调整，因为税率过低无法对煤炭企业产生实质性的约束作用，又会出现原本从量计征模式下的“失调”现象，这样煤炭资源税改革的愿望就落空了。所以建议对煤炭实行从价计税的方法后，可以遵从经济环境和市场变化，采用浮动弹性税率，以更好地发挥税收政策的调节作用。
第三，与综合回采率挂钩。经过合理测算，矿井综合回收率达到50%—65%比较合理，但目前我国煤炭矿井平均回采率为30%，这就是说当前煤炭开采浪费严重的现象仍普遍发生。从价计征方式与资源回采率是分离的，没有将煤炭资源的可采储量考虑在内。这种情况下，企业出于成本因素的考虑，不愿意去开采难度大、储量比较贫乏的煤矿，更不会主动去为开采造成的环境污染和生态破坏等问题买单。因此，应该研究制定适合各地区实际情况的回采率指标，将资源的有效开采利用与资源税挂钩，促进资源节约。
第四，加征稀缺资源税。我国煤炭资源总体储量丰富，但稀缺煤种储量相对较低，稀缺煤种被当作普通动力煤燃烧使用的现象也存在，优质资源被浪费性使用。特殊煤种资源税的征收应区别于普通煤炭以凸显稀缺特性，这样才能更好地发挥资源税的调节功能，促进稀缺煤种的保护性开采。可在从价计征的基础上结合从量计征，对稀缺煤种每吨加征定额的稀缺资源税，较高的税负成本对于遏制资源浪费、促进资源的保护性开采都将发挥积极作用。
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